등록 2016.11.24 20:59
[앵커]
서해 5도. 우리 영토이자 주변 바다는 당연히 우리 영해죠. 그런데, 중고교 교과서에 게재된 지도에서 서해5도가 우리 영해에 포함되지 않아 논란이 일고 있습니다. 말도 안되는 일이 어떻게하다 벌어진 걸까요?
강석 기자의 단독 보도입니다.
[리포트]
중학교 3학년 사회 교과서입니다. 백령도와 연평도 등 서해5도가 우리 영해에서 빠져있습니다. 고교 지리교과서도 마찬가집니다. 정부가 발간한 지도에도 우리 영해는 소령도에서 끝납니다.
학생들은 혼란스럽습니다.
고등학생
"배운데는 여기(소령도)까지라서 위쪽(서해5도)은 우리나라 영해인지 몰랐었어요"
원인은 1977년 제정된 영해법. 서해 영해의 기점을 소령도로 정하고 있습니다. 때문에 지난 50년 동안 서해5도 주변 12해리 바다는 영해도 공해도 아닌 애매한 공간이 됐습니다.
허선규 / 인천해양도서연구소장
"북한군이 그 공해를 통과해서 내려와도 국제법상으로는 아무 제재할 근거가 없는 거예요"
정부는 지도상에 표시가 안돼 생긴 오해라는 군색한 해명을 내놨습니다.
황준식 / 외교부 국제법률과
"지도상 분명히 따로 그리지 않더라도 국제법상 당연히 12해리, 기선에서 12해리는 우리 영해로 돼있다는 걸 잘 아실 겁니다."
전문가들은 북방한계선 NLL과 겹치는 부분을 제외하더라도, 서해 5도까지 영해선을 확장해야 한다고 지적합니다. 서해5도 주민들은 꽃게 조업이 끝나는 다음 달부터 영해 권리 확보를 위한 법적 대응 방안을 찾을 계획입니다.
TV조선 강석입니다.
NLL이 국토선? 인천 앞바다도 우리 '영해' 아니다
[주장] 태안반도 소령도 이북 빠진 '영해법'과 서해 분쟁
12.12.10 12:50 l 최종 업데이트 12.12.10 12:50l 오마이뉴스(news)
1999년 6월 17일 제1차 서해교전이 발생한 지 이틀 만에 열린 국회 국방위원회는 긴장감이 돌았다. 특히 이날 회의에 출석한 조성태 국방부 장관은 임명된 지 채 1달이 지나지 않은 상황에서 서해상의 무력충돌이 발생하여 열린 회의였기 때문에 긴장한 표정으로 회의 개회를 기다리고 있었다.
국민적 관심이 집중된 이날 회의는 장관의 인사말에 이어 장정길 합참 차장(해군 중장, 이후 해군참모총장 역임)이 사건현황을 보고했다. 통상적으로 공개와 비공개로 구분하여 이루어지는 국방위 현황보고였지만 이날은 국민적 관심이 집중되어 있는 탓에 공개회의로 진행되었다. 국방위원들의 질의가 오전 중에 계속되었고, 점심식사를 위한 정회 이후에 국방부 측의 일부 답변은 비공개 회의로 전환하여 이루어지게 되었다.
비공개 회의가 진행되는 동안 하경근(한나라당·전국구)의원은 조성태 장관에게 "이번 충돌이 발생한 해역이 영해입니까? 공해입니까?"라고 질의했다. 당황한 조 장관은 즉답을 못하고 왼쪽으로 고개를 돌려 배석한 참모진의 답변을 구했다. 그러자 전투복을 입고 장관의 왼쪽 뒤편에 배석한 합참 작전참모본부장 정영진 육군 중장은 자신 있는 목소리로 "영토입니다"라고 답변했다. 정 본부장의 이런 답변이 끝나자마자 장관의 오른편 뒤쪽에 배석해 있던 합참 차장 장정길 제독은 "영해라고 답변드리기는 곤란하다"고 답변했다.
양쪽 뒤편에 배석해 있던 참모진의 상반된 답변으로 조 장관의 표정에는 당황스러움이 역력했다. 하지만 질의한 하 의원은 서로 상이한 답변에 대해서 더 이상 문제를 제기하지 않고 넘어갔다. 하 의원이 이러한 질의를 비공개회의에서 제기한 이유가 있었다. 미국의 남감리교대학(SMU)에서 국제법을 전공했고, 국제정치학회장을 지낸 저명한 국제정치학자인 하 의원은 회의 개최 직전에 그의 보좌관으로부터 미 국무부 대변인의 브리핑 내용을 이미 보고받았기 때문이었다.
미 국무부의 제임스 폴리 대변인은 6월 16일(미국 시간) 낮 기자브리핑에서 남북한 간의 교전해역이 "사실상의 공해라는 것이 맞느냐(These are actually international waters. Is that right?)"는 참석기자의 질문에 "나는 그렇게 이해하고 있다(That's my understanding)"고 대답했다.
'서해 5도'는 영해인가 아닌가... 정부도 '오락가락'
▲ 2008년 1월 22일 대통령직인수위원회 외교통일안보분과위 박진 간사 등 인수위원들이 해군 제2함대사령부를 방문하여 서해교전 전적비를 둘러보고 있다.
ⓒ 인터넷사진공동취재단
관련사진보기
서해교전 직후, 동맹국인 미국의 국무부 대변인이 공식 브리핑에서 교전이 발생한 해역을 공해(公海)로 규정한 언급은 매우 민감한 사안이었다. 이를 인지하고 있던 하 의원은 사안의 중요성을 감안하여 비공개회의에서 장관에게 이를 확인하고자 했던 것이었다. 이미 하 의원은 공개회의 질의를 통해 충돌이 발생한 해역에 대하여 성격규정이 필요하다는 점을 제기하였다.
이해를 돕기 위해 그날 국방위원회에서 발언한 하 의원의 발언내용을 옮겨본다.
"이번 무력도발이 이루어진 서해수역이 우리의 관할수역임을 분명히 해야 한다는 점입니다. (중략) 정전협정의 내용을 적극적으로 해석하여 문제(가 발생한) 수역이 우리의 관할수역임을 분명히 해야 할 것입니다.
통일부가 이번 사태를 계기로 발표한 <서해 해상경계선 문제>라는 자료에 의하면 '북방한계선'이라는 용어 대신에 '해상경계선'이라는 용어를 사용하는 동시에 영해에 관한 국제법과 국제관례에 의해 우리측의 관할권이 행사되는 수역이라는 점을 분명히 하였습니다.
그러나 국방부는 도발 발생 당일에 발표한 대변인 성명에서 관할수역 침범이라는 용어 대신에 '북방한계선 침범'이라는 용어를 일관하여 사용했습니다. (중략) 서해수역에 대한 정부의 입장이 애매모호하다는 입장을 버릴 수 없습니다.
따라서 관할수역 침범이라는 용어를 사용하고 또 그 수역이 우리의 관할수역임을 확실히 해둘 필요가 있다는 것입니다. 또 <국방일보>에서는 '영해침범'이라는 용어를 사용하고 국방부 대변인은 '북방한계선 침범'이라는 용어를 사용하는 등 용어사용의 혼돈을 야기시키고 있는데 그러한 상황에서 최전방에서 작전을 하는 장병들이 투철하게 정신무장을 할 수 있을지 대단히 의문입니다. (중략)
본 위원이 이 문제를 제기하는 것은 이 지역을 우리의 영해 운운하기에는 국제해양법의 일반원칙에 볼 때 약간의 무리가 있고 NLL은 어디까지나 휴전상태의 연장이기 때문에 우리의 관할수역이라 표현함이 가장 타당한 것으로 간주하기 때문입니다."
국제정치학자로서 전문성을 갖고 있는 하 의원은 서해상 무력충돌 이후에 충돌해역의 성격을 정부 차원에서 명확히 정리할 필요성을 제기한 것이다. 즉, 국제법적으로는 영해로 규정할 수 없지만 그간 실효적으로 지배해온 해역이라는 점이 상충되는 문제에 대해 정부차원의 명확한 성격규정 필요성을 조심스럽게 언급한 것이었다.
박정희 정권 시절 얼렁뚱땅 통과된 '영해법', 서해 5도는 미포함
▲ 북한 해상군사경계선 설정을 보도한 <동아일보> 기사 지난 1977년 8월 1일 해상군사경계선 설정에 관한 북한의 발표는 우리 정부의 영해법 제정의 배경이 되었다.
ⓒ 동아일보
관련사진보기
그간 정부당국은 1953년 휴전협정 체결이후 유엔군사령관 클라크 대장이 설정한 NLL에 대하여 '실질적 해상경계선', '북방한계선', '남북해상불가침경계선' 등의 모호한 용어를 혼용하여 왔다. 최근에 새누리당 박근혜 대통령 후보는 '서해의 생명선', '국토선'이라는 용어도 사용했다. '영토선' 내지는 '영해선'이라는 명확한 국제법적 용어 대신에 이런 애매한 용어를 사용하게 된 배경을 추적해보자.
서해상의 영해문제가 모호하게 된 것은 박정희 대통령 시절인 1977년 제정된 영해법에서 기인한다. 영해법안이 국회에 제출된 이후에 작성된 국회 외무위원회의 '영해법안 심사보고서'에 그 문제가 적나라하게 지적되어 있다.
국회 외무위원회 김병훈 전문위원이 작성한 심사보고서에 따르면 "영해법의 실질적이고도 필수적인 요건이라고 할 수 있는 사항임에도 불구하고 본 영해법안의 초안에는 해협, 기선, 접속수역, 인접국 또는 대향국과의 경계선이 명시되어 있지 않거나 구체적 언급이 회피되어 있어 본 영해법안으로는 어디까지가 우리나라의 영해이고 타국과의 경계는 어디에 위치하는지 알 수 없음"이라고 지적했다.
즉, 법안이 제출됐지만 이 법안만으로는 우리나라의 영해가 어디까지 설정하는 것인지를 전혀 알 수 없다는 지적이었다. 이러한 문제는 국회 외무위원회 법안심사과정에서도 지적되었다. 당시 여당인 민주공화당의 서인석 의원은 외무부장관에게 "영해도안(領海圖案)을 내일까지 한 부 만들어 내주실 것, 그리고 주변국가의 영해도 효력을 발생한 해도를 내일까지 내주실 것"을 요청하는 상황까지 연출되었다.
영해법은 지난 1977년 10월 5일 정부제출 법률안으로 국회에 제출되어 국회 외무위원회의 심의를 거쳐 같은 해 12월 31일 제정되었다. 영해법안이 갑자기 국회에 제출된 배경에는 그해 8월 1일 북한이 이른바 해상군사경계선 선언에 대한 대응이라는 점은 국회에 출석한 박수길 외무부 조약국장의 국회 외무위원회 법안설명과정에서 확인된다.
박 국장은 영해법안에 대한 외무위원회 설명에서 "77년 8월 1일에는 그들(북한)도 세계추세에 따라서 소위 200해리 경제수역을 선포한 바 있습니다. 이와 관련해서 참고적으로 드릴 것은 동일 그들은 경제수역을 지키기 위해서 군사경계선을 설정한다고 발표"했다고 언급함으로서 영해법안 제출이 북한의 해상군사경계선 선포와도 연계되어 있음을 밝혔다.
국회 외무위원회에서 영해의 영역을 구체화하지 못한 논란이 있었음에도 불구하고 정부가 제출한 법률안은 시행일자를 구체화하는 내용만 수정한 상태에서 통과됐다. 1977년 12월 16일 국회 본회의에 영해법안이 상정되자 야당인 신민당의 엄영달 의원은 법안 반대토론을 신청하여 법안의 문제점을 조목조목 지적하였다. 특히 엄의원은 영해법안에 서해 5개 도서문제에 대해 법안에 아무런 언급이 없다는 점을 분명하게 지적하였다. 그의 국회 본회의 발언내용을 인용해보자.
"북괴는 서해도(西海島)의 연안해를 그 위치상으로 보아서 북괴 측 육지에 가깝다고 해서 그 인접수역이 그들의 영해라고 생떼를 쓰고 있는 판국인데 왜 우리 측은 서해 5도에 관해서 영해법안 속에 아무런 언급이 없다는 말입니까? (중략) 왜 우리 정부는 대북괴 관계에 있어서도 대일본 관계에 있어서도 이렇게 소극적이며 이렇게 애매한 태도만을 계속 취해야 한단 말입니까? 본 의원은 도저히 이해가 가지 않는 점입니다."
엄 의원의 이러한 절규에도 불구하고 정일권 국회의장은 토론종결을 선포하고 이의 여부만 물은 상태에서 가결을 선포했다. 엄 의원의 지적은 이후 해양법 학자들의 학문적 평가에서도 매우 정당했음이 입증된다.
태안반도 소령도 이북해역, '영해' 선포 안 해... 국제적 권한 없어
▲ 영해직선기선도 우리나라 영해직선기선도에 나타난 서해상 최북단 영해 직선기선의 기점은 인천시 옹진군 덕적면 소령도(북위 36도 58분 38초, 동경 125도 45분 02초)로 서해북방한계선(NLL)과는 연결되어 있지 않다.
ⓒ 국토해양부 관련사진보기
영해법이 국회에서 통과된 이후 1978년 9월 20일 정부는 영해법 시행령을 공포하게 된다. 이 시행령에서 영해선의 기준점이 되는 영해 직선기선의 기점이 발표된다. 시행령에 명시된 직선기선의 기점은 서해상 영해의 기준을 더욱 모호하게 만들었다.
동해 NLL부터 경북 포항 영일만의 달만갑까지는 도서가 없기 때문에 해안의 최저조선(썰물 때 노출된 육지와 바다가 접하는 선)을 기준으로 12해리의 영해가 정해지게 된다. 그러나 동해의 달만갑부터 총 23개의 영해설정의 기준이 되는 직선기선 기점이 발표되는데, 서해상 최북단 영해 직선기선의 기점은 충남 태안반도 앞바다의 소령도(북위 36도 58분 38초, 동경 125도 45분 02초)까지만 설정했다. 이 시행령의 기준점에 의한 영해기선을 기준으로 12해리가 우리나라의 영해로 국제적 인식을 받게 된다.
국립해양조사원이 제작한 정부의 공식 영해도인 '대한민국 영해 직선기선도'에 따르면 동해상의 울릉도와 독도까지 영해로 선포되어 있는 반면 서해상은 충남 태안반도 앞의 소령도를 기점으로 서쪽으로 12해리까지만 영해로 선포되어 있음을 확인할 수 있다. 즉, 충남 태안반도 이북인 경기만 일대, 쉽게 말해 인천 앞바다도 영해로 선포되지 않았음을 확인할 수 있다.
영해선포는 국내법인 '영해법'(현행 '영해 및 접속수역법')과 국제법인 '해양법에 관한 국제연합 협약'의 기준에 따르게 되어 있다. 1982년 4월 제3차 유엔 해양법회의에서 채택되고 1994년 11월에 발효된 '해양법에 관한 국제연합 협약'에 따르면 "이 협약에 따라 결정된 기선으로부터 12해리를 넘지 아니하는 범위에서 영해의 폭을 설정할 권리를 가진다"고 명시하고 있다.
또한 협약 제16조 해도 및 지리적 좌표목록(영해기점)에 대한 규정에 따르면 영해기선과 영해선은 해도에 표시하거나 지리적 좌표목록의 공표를 명시하고 있으며, 이러한 해도나 지리적 좌표목록을 UN 사무총장에게 기탁(deposit)하도록 명시하고 있다.
우리나라는 지난 1995년 12월 1일 국회 비준을 거쳐 1996년 2월 28일부터 이 협약이 발효되었다. 이에 따라 유엔사무총장에게 제출한 지리적 좌표목록도 영해 및 접속수역법 시행령에서 명시한 내용과 동일하다.
해양에서의 경계선은 육안으로 확인할 수 없기 때문에 해도 또는 지리적 좌표목록이 영해선의 기준이 된다. 또한 해양은 육지와 달리 세계 각국의 선박이 항해를 하기 때문에 우리가 유엔에 제출한 좌표목록이 영해의 국제적 기준이 되는 것은 상식이다. 즉, 우리나라가 스스로 서해 충남 태안반도 소령도 이북해역을 영해로 선포하지 않았기 때문에 국제적으로 영해의 권한을 행사할 수 없게 된 것이다.
중국 어선 꽃게잡이도 막을 근거 없어... '해상경계선' 확정 시급
▲ 한중어업협정 경계선 및 한국영해 지난 2008년 8월 한국과 중국 간에 체결된 한중어업협정에 따른 중국측과도수역, 한중잠정조치수역, 한국측과도수역의 경계선과 한국영해 경계선을 함께 나타낸 지도에서도 서해5도 지역은 빠져있다.
ⓒ Mapbox
관련사진보기
이는 서해에서의 경제적 문제와도 직결된다. 지난 2001년 6월 30일 발효된 '한-중 어업협정'의 한국 측 과도수역 좌표의 최북단 위도가 북위 35도 30분(소령도 좌표 북위 36도 58분)으로 설정됨으로서 꽃게잡이철에 중국어선이 백령도 인근해역에서 마음대로 조업을 할 수 있게 된 것이다. 영해기점을 소령도까지만 설정한 문제는 정부의 담당 공무원과 학자들에 의해 이미 여러차례 제기되었다.
2008년 국토해양부 해양영토과 공무원 김백수, 국립해양조사원 측량과 박병문 등이 집필한 <한반도 주변 영해기점 및 기선에 관한 연구 ; 한국, 중국, 일본을 중심으로>(The Journal of GIS Association of Korea, Vol. 16, November 2008)라는 연구논문에서 "소령도(23번 기점)에서 소청도와 백령도를 잇는 추가 구역 설정 등을 검토하여야 한다"고 지적하였다.
또한 해군 법무차감, 제3차 유엔해양법회의 한국대표와 한국해양대학교 교수를 지낸 김영구 박사는 "서해에서 남북한의 해상경계선을 명확히 획정하려면 소령도로부터 최소한도 장산곶까지 최외단 도서를 연결한 직선기선을 설정하여 그 기선으로부터 12해리의 영해 범위를 명시한 후에 서해 6개 도서 주변의 남북한 해상경계선을 정해야 할 것"이라고 밝혔다.
이어 김 박사는 소령도 이북해역의 직선기선 기점이 되는 5가지 방안을 제시하고 그 가운데 소령도-하산도-소연평도-웅도-소청도-대청도를 잇는 직선기선의 획선이 가장 합리적 방안이라고 주장하였다. 영해법안이 국회 본회의에 상정된 이후 반대토론에 나섰던 엄영달 의원의 절규에 가까운 지적이 옳았다는 전문가의 뒷받침인 셈이다.
최근 영해직선기선 기점이 소령도까지만 설정된 이유를 밝히기 위해 국토해양부 해양영토과 담당공무원에게 문의했다. 담당공무원은 "아마도 NLL 때문에 그렇게 설정된 것으로 보여진다. 소령도 이북 해역은 영해선포가 미결상태로 봐야 하는 것이 아닌가?"라고 모호한 답변으로 일관했다.
영해는 우리 국민의 소중한 자산이다. 우리가 조그만 토지를 구입해도 등기를 함으로서 효력을 갖는 것과 마찬가지로 영해문제도 우리 스스로 우리의 영해 범위를 선포할 때 그리고 이를 유엔 사무총장에게 기탁할 때 비로소 우리가 지키고 권리를 행사할 수 있는 영해가 되는 것이다.
이제라도 늦지 않았으니 국회와 정부는 '영해 및 접속수역법'을 개정하여 우리의 영해범위를 법률로 명확히 설정하는 작업을 시작해야 한다. 이는 이미 고인이 된 전직 대통령의 NLL 관련 발언 공개를 놓고 논쟁하는 것보다 훨씬 시급하고 중대한 문제이다.
[심층분석] NLL의 '불편한 진실'
정욱식 프레시안 편집위원, 평화네트워크 대표
2013.06.24 11:31:00
북방한계선(NLL) 논란이 또 다시 대한민국을 뒤흔들고 있다. 국가정보원(국정원)의 불법 선거 개입 혐의가 짙어지면서 국정원과 새누리당이 NLL을 이용해 물타기와 뒤집기를 시도하고 있는 데에 따른 것이다.
서상기 국회 정보위원장 주도로 새누리당 일부 의원들이 남북정상회담 대화록을 열람해보니 '노무현 대통령이 NLL 포기 발언을 한 것이 사실'이라는 것이 이들의 주장이다. 특히 새누리당 일부 의원들은 대화록 일부 내용을 보수 언론에 흘리고 보수 언론도 이에 맞장구를 쳐주면서 사태는 일파만파로 번지고 있다.
이에 따라 국정원이 새누리당 일부 의원들에게 대화록 열람을 허용하고 이 내용을 언론에 유출한 것이 불법인가의 여부, 청와대의 관여 여부, 노무현 전 대통령이 실제로 'NLL 포기' 발언을 한 것인가의 여부, 진실을 확인하기 위해 대화록을 공개해야 하느냐의 여부, 공개한다면 어느 수준까지 해야 할지의 문제 등이 핵심 쟁점으로 부상하고 있다.
이에 앞서 반드시 규명되어야 할 사안이 있다. 바로 NLL을 영토선으로 볼 수 있느냐의 여부이다. 우리에게는 불편한 진실일 수 있지만, NLL의 진실을 추적하는 과정은 정의와 민주주의를 바로 세우고 국가안보를 튼튼하게 하기 위해 반드시 거쳐야 할 관문이다.
.JPG)
▲ 서상기 정보위원장(가운데)을 비롯한 새누리당 정보위원들이 "노무현 전 대통령의 NLL 포기 발언을 확인했다"며 20일 기자회견을 열고 2007년 남북정상회담 대화록 발췌본을 열람한 사실을 밝혔다. ⓒ연합뉴스
주장은 다양할 수 있다. 그러나 그 주장이 사실에 기초하지 않고 허구에 의존해 상대방을 공격할 경우 그것은 폭력이 되고 합리적인 문제 해결을 더욱 어렵게 한다. NLL이 대표적인 경우이다. NLL 문제에 대한 올바른 이해와 합리적이고 현실적인 대책과 해법을 마련하기 위해서는 NLL의 근원부터 정확히 이해할 필요가 있다.
그런데 미국의 비밀 해제 문서를 추적해본 결과 NLL은 시작부터가 의문투성이다. 'NLL이 영토선이 아니다'는 것은 이 선을 그은 당사자인 미국의 비밀 해제 문서를 통해 확인할 수 있다. 또한 미국이 NLL 문제 해법으로 중간선을 검토했다는 것도 확인되었다. 이 글은 1970년대 미국 비밀 문서를 중심으로 NLL의 역사적 진실을 추적한 것이다.
시작부터 모호한 북방한계선
NLL 문제의 근원은 정전협정에서 육상에 군사분계선 및 비무장지대(DMZ)가 합의된 것과는 달리 해상분계선 설정에는 실패한 데에 있다. 정전협정 당시 유엔사령부는 해상분계선으로 3마일을 주장한 반면에 북한은 12마일을 주장해 합의에 도달하지 못했다. 다만 서해 5도는 유엔사령관의 통제 하에 둔다는 점에는 합의했고, "비무장지대에 인접한 수역을 존중한다(shall respect the water contiguous to the Demilitarized Zone)"고도 합의했다.
정전 협상에서 해상분계선 합의에 실패하자 1953년 8월 30일 당시 유엔군 사령관인 마크 클라크가 일방적으로 선포한 것이 NLL의 근원이라는 인식이 통념처럼 받아들여져 왔다. 그런데 이러한 통념을 뒷받침하는 어떠한 문서도 발견되지 않고 있다. 1973년 12월 22일 작성된 미국 국가안전보장회의(NSC)의 비밀 문서에서는 정확한 시점을 명시하지 않은 채 "NLL은 유엔사가 1950년대 중반 일방적으로 선포했다"고만 기술했다.
그런데 10일 후에 작성된 미국 중앙정보국(CIA)의 조사 보고서에는 다른 내용이 기술되어 있다. 1974년 1월 1일 자 문서가 바로 그것이다. 이 문서에는 NLL의 성격과 근원을 다시 따져봐야 할 세 가지 중요한 내용이 담겨 있다.
첫째는 "1960년 이전에 NLL이 설치되었다는 것을 보여주는 어떠한 문서도 발견되지 않았다"는 것이다. 이에 따라 "남한은 1953년 정전 이후 북한이 NLL을 인정해왔다고 주장"하지만, "북한이 공식적으로 NLL을 인정했다고 볼 수 있는 어떠한 근거도 존재하지 않는다"는 것이 CIA의 결론이었다.
이러한 당시 미국 정부의 입장은 "우리는 북한에 NLL을 공식적으로 설명했다는 어떠한 증거도 없다는 것을 알고 있다"는 1973년 12월 23일 자 미국 국무부/국방부의 외교전문에서도 거듭 확인된다. 이와 관련해 미국 문서를 추적해 NLL을 심층적으로 연구해온 미국 해전대학(U.S. Naval War College)의 테렌스 로우릭(Terence Roehrig)은 클라크가 선포한 선은 "당시에는 NLL로 불리지 않았었을 것"이라고 주장했다. 그는 또한 "NLL은 대개 한국과 유엔사 함정에 적용되기 때문에 NLL이 북한에 공식 통보되지 않았을 것"이라고 덧붙였다.
둘째는 "NLL은 1965년 1월 14일 한국의 해군사령관(COMNAVFORKOREA, 당시 한국 해군에 대한 작전통제권을 보유한 유엔사령부의 해군구성군사령관을 의미함)에 의해 설치되었다"는 것이다. 이는 NLL이 일반적으로 알려진 것보다 12년 늦게 그어졌다는 것이어서 주목을 끄는 부분이다. 다만 CIA는 NLL과는 다른 이름의 선이 "1961년 해군사령관에 의해 설치되었다"고 적었는데, 이는 헨리 키신저가 말한 "북방정찰한계선(Northern Patrol Limit line)"을 의미하는 것으로 풀이된다. 이에 대해서는 후술키로 한다.
셋째는 "NLL의 유일한 목적은 유엔사령부 함정이 특별한 허가 없이는 NLL의 북쪽을 항해하는 것을 금지함으로써, 사고를 피하는데 있었다"고 명시한 것이다. 그러면서 NLL을 사실상의 해상 경계선으로 간주하는 남한의 입장은 "국제법적으로도 어떠한 근거가 없고 NLL 길이의 일부는 영해에 관한 최소한의 조항에도 부합하지 않는다"고 지적했다. 이에 따라 "NLL은 해군구성군사령관의 명령과 작전통제하에 있는 군사력에만 구속력이 있다"고 강조했다.
이는 NLL이 북한이 넘어와서는 안 되는 선으로 설정된 것이 아니라 남한이나 유엔군이 넘어가서는 안 되는 선으로 설정되었다는 역사적 사실을 거듭 확인해준다. "북한이 NLL을 넘어와도 정전협정과는 무관하다"는 김영삼 정부 시절 이양호 국방장관의 발언도 이러한 맥락에서 나온 것이다. 더구나 CIA는 "북방한계선이 적어도 두 군데에서 북한 주권하에 있는 것으로 추정되는 수역을 가로지른다"고 지적했다.
CIA가 말한 두 군데란 백령도 동북쪽과 연평도 북쪽을 의미한다. 남한은 이들 섬 이북으로 3마일의 영해선을 주장했지만, "이는(3마일의 영해선은) (북한의 주권이 완전한-원문 그대로 인용) 북한의 내해(內海) 안에 있을 수 있다"고 지적했다. 그러면서 "북한은 해주항에 자유로운 접근을 원하고 있기 때문에 이 지역(백령도와 연평도 이북)은 특히 민감한 지역"이라며 "확실히 잠재적인 충돌 지역"이라고 덧붙였다.
1970년대 중반 NLL을 둘러싼 남북한 갈등에 대한 미국의 입장
미국의 비밀 해제 문서들에 따르면 남-북-미 간 서해 해상경계선을 둘러싼 갈등이 본격적으로 불거진 시점은 1973년 하반기부터였다. 북한은 그해 10월 하순부터 서해 5도 인근 수역에 함정을 보내기 시작했고, 12월 1일 열린 군사정전위원회(MAC)에서는 "서해 5도 인근 수역은 자신의 영해에 해당된다고 주장"하면서 "이들 섬을 지나거나 들어가기 위해서는 북한의 사전 허가를 받아야 한다"고 요구했다. 이에 대해 유엔사령부는 "서해 5도에 대한 (남한의) 자유로운 접근권"은 보장되어야 한다는 입장을 북한에 전달했다. 그러나 이것도 곧 NLL이 영해선이라는 주장은 아니라고 CIA 문서는 기록했다.
북한이 서해 5도 인접수역에 대한 영해권을 주장하고 나선 시점과 배경도 주목된다. 이와 관련해 백악관 국가안전보장회의(NSC)의 리처드 솔로몬이 헨리 키신저에 보낸 1973년 12월 3일 자 극비 문서에는 주목할 내용이 담겨 있다. 당시 데탕트에 접어든 미국과 중국은 한반도 문제에 대한 유엔 총회 결의안을 상정·채택을 주도하면서 "유엔사와 주한미군의 미래에 대해 어떠한 언급도 하지 않았다." 이에 대해 미국 NSC는 "한국에 매우 우호적인 내용"이라며 이러한 내용 채택에 동의한 중국의 태도에 놀라움을 표시하기도 했다.
미국 NSC는 "서해 5도에 대한 북한의 도발적 행동"의 원인을 바로 여기에서 찾았다. "북한 정부는 미해결 문제에 대한 관심을 환기시키기 위해 중국 정부와 다소 독립적인 행동을 취하려고 한다"는 것이었는데, 여기서 미해결 문제란 바로 서해 해상분계선 설정이었다. 같은 날 작성된 NSC의 다른 문서에서도 "이 상황에서 북한의 제1목표는 유엔사 문제를 유엔 안보리에서 다루도록 강제하는 데 있을 것"이라도 분석했다.
그러자 박정희 정권은 NLL의 실효성을 주장했고 이는 미국과의 마찰로 이어졌다. 주한미국 대사관이 미국 행정부에게 보낸 1973년 12월 18일 자 외교 전문에 따르면 미국 대사관은 한국 외교부에 서해 5도 인근 수역에 대한 한국의 접근권과 통제권을 지지하지만 NLL은 정전협정에 명시되지도 않았고 국제법적으로도 불분명하다는 입장을 전달했다. 그러면서 "만약 이 지역(NLL)에서 사고가 발생한다면, 한국과 미국은 잘못된 행동을 한 것으로 다른 많은 나라들에게 비춰지게 될 것"이라는 우려했다.
주한미국 대사관으로부터 전문을 받은 워싱턴은 5일 후인 12월 23일 NLL에 대한 미국 정부의 공식 입장과 지침을 주한미국 대사관에 보냈다. 핵심적인 내용은 아래와 같다.
"우리는 NLL을 '정전체제'에서 '존중된' 요소로써 유효성을 부여하려는 한국 외교부의 입장에 유보적인 입장을 갖고 있다. 우리는 북한에 NLL을 공식적으로 설명했다는 어떠한 증거도 없다는 것을 알고 있다. 북한이 수용하지도, 인정하지도 않은 선을 부과하려고 한다면 우리는 극도로 취약한 입장에 서게 될 것이다. 북한에 NLL을 부과하려는 시도에 우리가 동참할 것이라고 한국 정부가 가정한다면 잘못된 것이다."
그러면서 "우리의 입장은 오로지 NLL에 대해 어떠한 언급도 하지 않은 정전협정에 의해 결정될 것이라는 점을 한국 정부는 이해해야 할 것"라고 강조했다.
헨리 키신저 "NLL은 한미상호방위조약에 불포함"
NLL에 대한 더욱 충격적인(!) 성격 규정은 헨리 키신저가 미 국무장관 시절인 1975년 2월 28일 작성한 외교 전문에 나와 있다. 주한미국 대사관과 주한미군 사령부 및 유엔군 사령부에 발송된 이 문서에는 이렇게 적혀 있다.
"미국이 이전부터 말해왔듯이, 북방정찰한계선(Northern Patrol Limit line)은 국제법적 지위를 갖고 있지 않다. 북방정찰한계선은 일방적으로 선포된 것으로 북한에 의해 받아들여지지 않았다. 더구나 그 선은 일방적으로 국제수역을 분리한 것이기 때문에, 명백히 국제법과 미국 정부의 해양법에 반하는 것이다."
놀랍게도 이 내용은 북한이 주장해온 것과 정확히 일치한다. 더구나 키신저는 '정찰(Patrol)'이라는 표현을 북방한계선 사이에 넣었는데, 이는 "NLL은 우리 해군이 더 이상 북상을 하지 못하도록 한 작전 금지선에 불과했다"는 노무현 전 대통령의 발언과 정확히 맥을 같이 한다.
더구나 키신저는 "한국 국방부가 영해라는 잘못된 용어를 사용함으로써 문제를 악화시키고 있다"며, "미국 정부는 물론이고 유엔사령부도 이 사건(북한 함정의 NLL 월선-필자 주)이 한국 영해나 한국의 배타적 어업수역에서 발생했다는 한국의 주장을 지지하지 않는다"는 점을 분명히 했다.
가장 주목을 끄는 부분은 NLL 사수가 한미 상호방위조약의 적용 대상이 아니라고 밝힌 것이다. 그는 "어떠한 경우에도 한국 국방부가 이 문제를 한국의 어업수역의 보호 문제로 다루는 것은 이 사안을 정당화하기 이미 어려운 처지에 있는 유엔사와 미국 정부의 입장을 더욱 악화시킨다"며, "우리는 정전협정과 유엔 안보리 결의안에 의거한 유엔사의 합법적인 기능, 혹은 (한미) 상호방위조약에 따른 미국 정부의 합법적인 기능에 한국의 어업권 주장을 위한 무력 강제집행(armed enforcement)이 포함된 것으로 간주하지 않는다. 특히 미국이 정전 지역을 벗어난 국제 수역으로 간주하는 지역에서는 그러하다"고 강조했다.
키신저는 "주한미국대사관과 주한미군 및 유엔사령부는 이러한 점들을 한국 정부에 분명히 해둬야 한다"고 지침을 하달하면서, "우리는 이 사건을 국제법과 미국의 기존 입장과 불일치하는 용어로 공개적으로 규정하고 정당화하는 것이 한국과 미국의 이익에 부합한다고 믿지 않는다"고 덧붙였다. 그가 말한 "불일치하는 용어"란 NLL을 영토선이나 해상분계선과 같은 표현으로 일컫는 것을 말한다.
미국, 중간선도 검토했다
미국이 서해상의 남북한 갈등을 해결할 수 있는 방법으로 "중간선"을 검토했다는 점도 주목된다. 1973년 12월 22일 작성된 미국 NSC의 문서에는 "서해 5도와 북한 영토에서 '인접 수역(contiguous waters)'이 중첩되는 문제를 해결하기 위해 우리는 국제법의 관례적인 해법인 중간선을 이용하고자 한다"고 기술되어 있다.
CIA가 검토한 중간선은 더욱 구체적이었는데, 그 내용은 이렇다. "(중간선은) 사실상의 주권과 일반적으로 통용되는 국제법 및 관습에 부합하고, 북한의 해안과 유엔의 군사적 통제하에 있는 서해 도서들 사이의 등거리에 기초하고 있다." 그러면서 CIA는 "중간선을 사용해 영해 분쟁을 해결하면 남한의 서해 5도에 대한 접근을 보장하고 공해로부터 북한의 해주항의 접근도 증대시킬 수 있을 것"이라고 그 의의를 부여했다.
